Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslik garantii

Kohalik omavalitsus on eestlastele olnud ajalooliselt omane kogukondliku elu korraldamise vorm. Eestikeelse õigusteaduse rajajaid, professor Jüri Uluots on 1930. aastatel kirjutanud: „Üks inglise kuulus jurist ütles, et ei ole vägevamat asutust, mis võiks võistelda oma vanaduse, tähtsuse ja mõjukuse poolest sellega, mida esitab endas Inglise parlament. Seda ütelust võiks kohandada ka Eestile. Ei ole õiguslikku põhimõtet, mis võiks Eestis võistelda omavalitsuse ideega vanuselt, pidevuselt ja kasvatuslikult. Eesti omavalitsus on olnud nurgakiviks, millele praegune aeg tugineb.” Põhimõtteliselt sama, aga 70 aastat hiljem (2003. aastal) on kinnitanud Tartu Ülikooli professor Wolfgang Drechsler: „Eesti riik on ajalooliselt välja kasvanud kohalikest omavalitsustest ja eestlased on elanud kogukondlikus iseorganiseerimises kui ühiselu struktuuris sajandeid kauem peaaegu kõigist Euroopa rahvastest.” Võib-olla ka seetõttu, et kohalik omavalitsus on nii igapäevaselt ja sageli kasutatav termin, ei juureldagi enamasti tema sügava sisu üle.

Elanike arusaam kohalikust omavalitsusest piirdub kahetsusväärselt sageli teadmisega, et selleks on vallavanem või linnapea. Paremal juhul teatakse ka valla- või linnavalitsust. Päris heaks võib teadmisi lugeda siis, kui teatakse midagi veel ka valla- ja linnavolikogust. Enda võimalusi ja kohta kohalikus omavalitsuses seostavad inimesed üldjuhul ainult õigusega valida volikogu. Tavakodanike taolisel pealiskaudsel kohaliku omavalitsuse mõistmisel on kahjulik praktiline toime, sest nad ei osale ega isegi ei tea enda võimalusi osaleda oma kogukonna elu korraldamisel.

Riigiti on kohalikul omavalitsusel erinev koht ühiskonnas ning selle mõistmiseks peab tundma vastavaid seadusi, eelkõige põhiseadust. Eesti Vabariigi põhiseaduses on võrreldes teiste Euroopa Liidu riikide põhiseadustega kohalik omavalitsus põhjalikult ja hästi sätestatud, mida on tunnustanud ka väliseksperdid. Kohalikku omavalitsust on põhiseaduses märgitud veerandsajas artiklis, kuid spetsiaalselt selle institutsiooniga seondub XIV peatükk ja paragrahvid 154–160.

Kahjuks ilmnevad kohaliku omavalitsuse sisu ja mõistega seotud probleemid peale põhiseaduse ka muudes õigusaktides ning sellealastes kirjutistes. Põhiseaduses kasutatakse mõistet „kohalik omavalitsus” kolmes põhimõtteliselt erinevas tähenduses.

1. Kohalik omavalitsus kui haldusterritoriaalne üksus
Paragrahv 157 sätestab, et kohalikul omavalitsusel on iseseisev eelarve. Kohaliku omavalitsuse eelarve ei ole osa riigieelarvest.

2. Kohalik omavalitsus kui kohaliku omavalitsuse organ
Alates 1993. aastast, kui võeti vastu kohaliku omavalitsuse korralduse seadus, on Eestis kaks kohaliku omavalitsuse organit — esinduskogu (volikogu) ja täidesaatev organ (valla- või linnavalitsus). Viimasel juhul tuleb mõista, et valla- või linnavalitsus on kollegiaalse organi tähenduses, sest üsna tavaline on kogu vallamaja nimetamine vallavalitsuseks. Põhiseaduse paragrahvi 157 kohaselt võib kohalik omavalitsus kehtestada kohalikke makse, aga see õigus saab olla ainult rahva poolt otsevalitud volikogul. Samas on märgitud ka kohalike maksude kogumine, kuid see on juba täidesaatva organi ülesanne.

Kohaliku omavalitsuse täidesaatvat organit põhiseaduses ei märgita. Sellega haakub ka üks põhimõtteline, aga samuti osaliselt terminoloogiline probleem. Küllalt sageli räägitakse või kirjutatakse nagu oleks või peaks olema kohaliku omavalitsuse tasandil võimude lahusus nagu riigi kesktasandil. Aga kohalikul tasandil on ainult esindusvõim. Käsitletava valdkonna peamise rahvusvahelise regulatsiooni — 1985. aastal Euroopa Nõukogus heaks kiidetud Euroopa kohaliku omavalitsuse harta kohaselt võivad esinduskogul olla (NB! ei pea olema) talle aruandvad täidesaatvad organid. Kohalikul tasandil peab olema eesmärgiks kohaliku omavalitsuse võimalikult tulemuslik teostamine, aga mitte võimude lahususe tagamine. Küll aga tuleb seonduvalt kohaliku omavalitsusega rääkida võimude vertikaalsest lahususest, st riigi keskvõimu ja kohaliku võimu lahususest, mis on kohaliku autonoomia eelduseks.

3. Kohalik omavalitsus kui kogukondliku elu korraldamise vorm
Selles tähenduses esineb kohaliku omavalitsuse mõiste selgelt põhiseaduse paragrahvis 160, mille kohaselt kohalike omavalitsuste korralduse sätestab seadus. Õigem olnuks seejuures kasutada kohalikku omavalitsust ainsuses.

Kohaliku omavalitsusega seonduvad printsiibid (eelkõige subsidiaarsus) kajastuvad Euroopa Liidu põhiseadusliku lepingu eelnõus. Subsidiaarsus tähendab, et kõiki avaliku võimu kohustusi täidavad kodanikule kõige lähemal seisvad võimuorganid.

Lisateave artikli kohta