Проблемы в организации местных самоуправлений

​Вопрос организации самоуправлений в той или иной мере был актуален в эстонской политике, начиная со времен восстановления независимости. Неоднократные попытки провести административную реформу привели к обсуждениям структуры местных самоуправлений в Рийгикогу. В организации местных самоуправлений можно усмотреть несколько проблем, преимущественно они связаны с деловитостью и сотрудничеством самоуправлений, а также с отношениями между государством и самоуправлениями.

​В период восстановления независимости Эстонии в 1989-1993 гг. система самоуправлений была двухуровневой. Первый уровень самоуправлений формировали волости и города, второй – уезды, которыми руководили избранные напрямую и имевшие довольно сильный авторитет и власть земские соборы и уездные управы. В 1993 г. в соответствии с законом о местных самоуправлениях второй уровень самоуправлений был ликвидирован, уездные управы стали госучреждениями, а уездный старейшина – представителем государства в уезде. Начиная с 1999 г. полномочия уездных управ и уездных старейшин были урезаны, причиной тому было желание передать их полномочия уездным союзам местных самоуправлений. На сегодняшний день уездные управы по сути стали уездными отделами Министерства внутренних дел. Также обсуждалась передача функций региональных самоуправлений (планирование развития образования, транспорта и уезда и т.п.) уездным союзам самоуправлений, но сейчас претворению этой идеи в жизнь мешает их статус как частноправовых некоммерческих организаций, а также то, что у них имеется меньше возможности заниматься этими делами. В связи с этим в кругах специалистов муниципального права обсуждалось присуждение союзам самоуправлений общественно-правового статуса. Однако следует отметить, что до сих пор союзы самоуправлений пытались сохранять баланс между различными единичными интересами уездных самоуправлений, а не выносили на региональном уровне противоречащие этому решения, и, учитывая нынешнюю ситуацию, эти обязанности могут оказаться союзам самоуправлений не по силам.

​Управление государственными функциями (например, сбор налогов, судебная деятельность, спасательная служба и т.д.) осуществляется посредством местных административных единиц, находящихся в подчинении министерств. Местные административные единицы, находящиеся в ведении нескольких министерств, сосредоточены в четырех крупных регионах (например, полиция, суды), а те, что находятся в ведении других, располагаются во всех 15 уездах (например, Касса по безработице). Тенденция обусловлена необходимостью сделать публичный сектор более эффективным, но вместе с этим возросла роль отраслевого управления, подчиняющегося министерствам, что, в свою очередь, ослабляет связность областной политики на уездном уровне. Эта раздробленность стала проблемой при управлении и организации целостного развития уезда.

​Вторая группа проблем возникла из-за смещения баланса власти государства и самоуправлений в сторону центральной власти, так как прежде всего самоуправления не смогли коллективно уравновесить центральное правительство единой партией и реализовать свои интересы, хотя формально-правовые механизмы и реальные процессы для этого созданы. Экономический кризис 2008 г. еще более усилил тенденцию административного вмешательства государства. Сегодня вопрос стоит в том, смогут ли самоуправления сами решить проблему жизнеспособности – путем роста сотрудничества или объединения – или центральное правительство и учреждения по надзору (прежде всего, Государственный контроль) должны требовать большего права вмешиваться в деятельность самоуправлений.

​В-третьих, в самоуправлениях Эстонии, по сравнению с самоуправлениями материковой Европы, жителей больше среднего, а по сравнению с самоуправлениями Северной Европы – меньше среднего. При этом уездные самоуправления Эстонии находятся на очень большой территории (140-200 квадратных километров), из чего вытекают специфические проблемы самоуправлений, связанные с неплотной заселенностью Эстонии. Поскольку уровень дохода самоуправлений зависит, в основном, от количества жителей и на больших территориях возникают дополнительные расходы на дороги и коммуникации, у многих самоуправлений возникли серьезные проблемы по части некоторых публичных услуг – прежде всего, предназначенных для сложных и небольших целевых групп. Была предпринята попытка решить проблемы путем увеличения целенаправленных дотаций центрального правительства, чтобы обеспечить оказание услуг на минимальном уровне. Об этом говорит, например, тот факт, что в течение десяти лет соотношение целенаправленных дотаций и собственных доходов удвоилось, то есть в бюджете самоуправлений становится все больше средств, которые самоуправление не может самостоятельно свободно планировать (таблица 3). Такое положение уменьшает свободу самоуправлений при формировании местной политики. Конечно, самоуправления вправе вводить местные налоги, однако расходы на их управление и получаемый доход непропорциональны, вследствие чего возможность введения местного налога используется не очень широко.

 Динамика структуры доходов местных самоуправлений (МСУ)

1998 (млн. крон)
2009 (млн. крон) Изменение (%)
Государственный бюджет    15 28755 385362
Бюджеты МСУ 6 99820 212288
Уравнительный фонд 7461 102147
Остальные субсидии     
8355 001600
Собственные доходы
5 41714 102260
Соотношение остальных субсидий и собственных доходов (%) 15,435,5
Источник: домашняя страница Министерства финансов и подсчеты авторов.
Примечания: Поскольку социальный налог составляет значительную часть государственного
бюджета, носит целенаправленный характер и не может быть перераспределен,
для обеспечения сопоставимости бюджета местных самоуправлений и государства социальный
налог вычтен из государственного бюджета.

​Государство предприняло некоторые меры, чтобы увеличить возможности правления единиц самоуправления – например, государство содействует добровольному объединению самоуправлений. Создано несколько планов реформы местных самоуправлений, однако политический компромисс для объединения в стране достигнут не был. При этом результаты исследований показывают, что происходившие до настоящего времени объединения положительно повлияли на способность самоуправлений к правлению. И все же добровольное объединение – весьма политизированный процесс, поэтому многие начатые процессы объединения довести до конца так и не удалось, а немногочисленные удавшиеся слияния в целом не повлияли на отношения и баланс местных самоуправлений с центральным правительством.

Подробности